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契约方面，在宪法层面明确中央与地方关系，制定地方制度法界定地方政府之间关系，高层通过各种途径促进地方政府间沟通，订立政府间行政协议。

（二）地方政府的事权与支出责任 地方税权与税制的设定与各级政府的事权具有直接关系，税收征管本身就是一种事权的执行。[8]段铸、王雪祺：《京津冀经济圈财政合作的逻辑与路径研究》，《财经论丛》2014年第6期，第34页。

在缺乏财政法治传统的中国，财政工具化倾向尤为突出。财政转移支付制度的运行需要以各级各地政府的财力状况为基础，支付方和被支付方都有比较大的裁量权，出现很多不规范的情况。理想状态是，由全国人大及其常委会制定区域协同法，或由国务院制定类似的行政法规。一些地方政府以企业补贴等方式搞隐性税收返还，导致地区之间税负不均，使政府与企业的关系违背基本的市场秩序。在区域协同治理中，某种意义上可以说，财政协同治理的好坏决定了区域协同治理的成败。

建立符合法治要求的区域预算协同制度，首先需要有一个严密的预算法律基础。再次，京津冀区域还面临着交通和自然环境等方面的特殊需求，其现实紧迫性未必是其他区域可以比拟的。州与地方的关系逐步明晰，多数州授权地方制定自治宪章，地方政府间并无隶属关系和级别之分。

（二）资源环境优化的需要 区域发展依靠系统资源的分布均衡，要有环境保护的协同效应。当前高层关注和倡议的京津冀协同发展，对产业布局、人口转移、区域发展都是利好消息，应打破行政隶属的鸿沟，启动风险预防机制，形成整体协同的风险控制体系。（三）合作周期中的风险控制：严格过程管理 地方政府合作存在一定周期，任何环节都要控制风险。再则，我国对地方政府间合作的风险缺乏重视，地方政府间合作常敷衍了事，遇到困难就放手不管或任由事态发展，达到不可收拾的局面才引起重视，合作效率可想而知。

解决办法不能是头痛医头脚痛医脚，而应促进跨区域的资源环境整合。如甲午战争实际上是在日本与中国两三个省份之间进行的[4]，其他省份的国人居然对此一无所知，成败胜负一目了然。

区域联盟 地方政府间合作的风险无处不在，看似微不足道的裂痕扩展，可能破坏区域治理体系，风险控制成为政府间合作的必要条件。不把鸡蛋放在一个篮子里，否则一旦单个地区受损，将会影响全局。消除各种不利因素，降低阻碍合作的风险，实现多方有序合作。各方目标和利益并不一致，在合作之初缺乏了解，何时坚持政策不变，何时必须做出修正，什么情况要终止合作？假设两地订立共同治理空气污染的合同，一地财力不支或预算超标，另一方是继续遵守契约、还是撕毁协议？这必须要做出抉择。

我国要实现地方政府内部的健康有序及风险控制，建构政府间的伙伴关系，激发下位政府的潜能。北京对周边区域形成虹吸效应却对周边反馈甚少，与上海对长三角的带动形成鲜明对比。【摘要】地方政府间合作之路并非坦途，风险蕴含于政策制定和执行过程始终。如中央与香港订立的基本协议就是一国两制，成功会形成示范效应。

即便制定了行政契约，往往撕毁协议却不受惩罚，导致合同形同虚设。（三）产业结构调整的要求 区域发展要有合理的产业布局，促成跨区域跨部门协调。

再则，计划经济时代各自为政的习惯尚未祛除，各地区缺乏主动协调沟通的激励，加上法制不健全、正当利益难以表达，固守条框生硬划分区域和职能的方式明显滞后，区域难以形成整体协同的合力。从区域协同发展来讲，垃圾处理、消防、急救等可以联合处理，避免产业重复建设和促成多方联合。

韩国政府曾调动资源集中开发首都圈的特定地区，导致首都圈人口和产业过度集中，而非首都圈地区则出现发展停滞现象[6]，资源配置和发展状况的不平衡影响了国家的总体发展。在平等自愿基础上进行协调，对于违反基本规则的可予以惩戒。北台区域推进委员会经历如马英九首倡、各地自主联合等，合作之路并非一路顺畅。标准化管理是提升绩效水平的有效办法，美国政府制定《联邦政府内部控制标准》以便于风险评估，在国土安全部设立风险管理机构，地方政府也有联合的应急指挥系统。（二）基于公共利益互相监督：突破条块层级束缚 公共利益有大小之分、区域之别，跨界之后往往以地域为限划分利益范畴，这是横亘政府之间的难题。二、地方政府间合作的必要性 国家由地方组成，地方政府间合作融洽就会整体繁荣，否则就是一盘散沙。

在合作周期中要有紧急干预机制，如美国地方政府破产情况，亦应随时做出反应，当民选机制不能奏效的时候，以维护国家利益为上。即便只为推动区域经济发展，地方政府间也要全力合作。

环境承载总有极限，一旦崩盘会对整体造成伤害。[7]朱镇明：竞争型计划与台湾府际伙伴关系的实践[J].公共行政学报，2010（37）：76. [8]陈建仁：单一制国家中央与地方伙伴关系之建构[J].东吴政治学报，2008,26（4）：97. [9]童星：公共政策的社会稳定风险评估[J].学习与实践，2010（9）：114. [10]小约瑟夫·斯图尔特：公共政策导论[M].北京：中国人民大学出版社，2011:126. [11]桑德尔：自由主义与正义的局限[M].南京：译林出版社2001:149. [12]李长晏：北台与高高屏区域联盟治理营运之比较[J].台湾民主季刊，2009（2）：5. 进入专题： 地方政府 风险控制 风险评估 区域联盟 。

在现实操作中，产业结构调整涉及多方利益而推行不易。经济水平发展差异过大，文化教育产业过于集中，不公平的状况容易带来风险。

（四）总体政策变迁的风险 外部环境发生变化时，地方政府要根据情势进行政策变迁。港澳已顺利回归，倘使某天台湾地区宣布要和大陆合并，这会对政治制度造成怎样冲击？我们将以何种姿态实现法律兼容、文化融通、政府互信？两岸沟通中如何降低合作风险和避免产生误会？地方政府间合作的周期可长可短，应实现地方适度分权、彼此尊重，并不能采取强制措施。长三角区域经济、文化、消费等相对均衡，利于上海重建国际大都市地位，上海地铁延伸苏州花桥，促进了区域交通的系统整合。强调地方分权和实现权力下放，建构中央与地方政府、地方政府与地方政府之间的伙伴关系，实现跨区域跨部门的预警和介入。

其途径如下：行政体系内部进行风险控制，整合政府系统资源。应立足法治环境进行风险控制，建构政府间合作风险模型，以公共利益共同承担责任，以高层引导规制多方冲动，以行政协议规范各方行为。

（二）契约精神匮乏的风险 契约精神不仅关涉人际关系，在公共领域也至关重要。[12]国家要为区域发展提供便利，制定宏观的区域发展规划，允许地方政府间自主订立行政协议，监督合作契约的执行情况。

公开公正平等是解决问题的良药，英国推动公民宪章运动公布政府的服务内容、标准、程序等，接受民众监督，取得良好效果。跨行政区的地方政府各自为战而难以诚心合作，京津冀合作商讨十年却举步维艰可见一斑。

在复杂的社会背景下，建构地方政府间的伙伴关系成为趋势。一名业务员的错谬造成巴林银行倒闭，一个邮递员的失业引发大明王朝覆灭，社会发展中的风险显而易见，要控制好关键环节将危机化解于萌芽状态中。政府间合作的风险类型多种多样，外源性风险有全球化、环境变化、法制不健全等。即便是发改委牵头合作却难以撬动阻力，各方因分歧过大而难有效果。

无论行政区域如何特殊，都要根据自生自发秩序形成区域经济中心、文化中心等，不能全部重心都集中于一地。区域联动发展受诸多复杂因素影响，细微变化可能引起蝴蝶效应而难以收场。

同区域的地方政府山水相连、唇齿相依，发展目标和利益诉求大同小异。若各方能在人力资源、技术水平、交通运输等方面协调一致，有利于协同进步。

当前地方政府间合作存在违约风险、债务风险等，还面临土地确权和流转乃至私有化等民意诉求，任何一项风险都不容回避，需要对社会承诺、受民众监督、缓和社会关系。地方政府要实现中央设定的目标，也要调整自身以利于自身发展。